Докладът на ЕК по механизма за сътрудничество и проверка

На 23 юли 2008 г. е публикуван редовният доклад на Европейската комисия по механизма за проверка и сътрудничество, създаден с Решение 2006/929/ЕО.

Основните акценти от доклада са:

  • България все още не е успяла да покаже, че съдебната й система работи ефективно;
  • Адекватният административен капацитет и ефективният контрол върху конфликта на интереси, измамите и финансовите нередности са необходимо условие, за да може България да се възползва пълноценно от предприсъединителните и структурните фондове на ЕС;
  • Нужно е България не само да укрепи значително административния си капацитет, но и да намали драстично предпоставките за корупция на високо равнище и дребна корупция и да се бори енергично срещу организираната престъпност.
  • Комисията понастоящем смята, че подкрепата е по-ефективно средство от санкциите, и няма да използва предпазните клаузи, съдържащи се в Договора за присъединяване.

В допълнение е публикуван доклад на ЕК относно управлението на средства от ЕС в България. Изводите на доклада са:

  • България не е в състояние да се възползва пълноценно от подпомагането със средства от ЕС поради сериозни слабости в административния и съдебния капацитет на местно, регионално и централно равнище;
  • Корупцията по високите етажи и организираната престъпност изострят тези проблеми,
    свързани с обща слабост на административния и съдебния капацитет;
  • Колебанието да се използват изпълнителни правомощия за отстраняване на нередности и измами посредством незабавно обратно вземане на дадени вече средства или други защитни мерки и липсата де факто на независимост на националния орган за одит и на изпълнителните агенции пораждат сериозни притеснения;
  • Нужно е да се предприемат незабавни действия.

Макар че направените констатации и изводи в двата доклада са достатъчно сериозни и заслужават подробен анализ, ми се иска да се спра на мястото и значението на правото на ЕС (в широкия смисъл на думата) по отношение на Република България. Струва ми се, че тези въпроси не се разбират правилно от мнозина.

От 1 януари 2007 г. Република България е държава – член на Европейския съюз, Европейската общност и Евратом. Това създава известни трудности при разбирането на правната уредба на правосъдието и обществения ред на общностно равнище.

Тук няма да дискутирам принципно различните характеристики на уредбата, съдържаща се в Договора за създаване на ЕО и Договора за създаване на ЕС. Повече можете да научите от Anderson, М And J. Apap: Striking A Balance Between Freedom, Security And Justice In An Enlarged European Union, както и сборника Justice and Home Affairs in the Eu: Liberty and Security after Enlargement. Така или иначе, посочената материя се урежда и в двата акта на първичното право.

1. Конкретни права и задължения на държавите членки в областта на правосъдието и вътрешния ред. Последици от неизпълнение

1.1. Общи разпоредби

Чл. 2 ДЕС посочва целите на Европейския съюз:

Чл. 2. Съюзът си поставя следните цели:
[…]
– да засили защитата на правата и интересите на гражданите на
своите държави-членки чрез въвеждането на гражданство на Съюза;
– да поддържа и развива Съюза като зона на свобода, сигурност и
правосъдие, в която свободното движение на лица е осигурено успоредно с
нужните актове за контрол по външните граници, убежището, имиграцията, и
предотвратяване и борба с престъпността;“.

Според чл. 6, пара. 1 ДЕС Европейският съюз „е основан на принципите на свобода, демокрация, спазване на човешките права и фундаментални свободи, върховенство на закона“.

От това следва, че държава член на Европейския съюз следва да съблюдава върховенството на закона като един от принципите на Европейския съюз.

1.2. ДЕО и актове на общностите, приети на основание на ДЕО

ДЕО след Договора от Амстердам съдържа общностна регламентация на някои въпроси от областта правосъдие и вътрешен ред. Това са:

– Свободно движение на лица, визи, имиграция, убежище (чл. 61-чл. 69 ДЕО);
– Съдебно сътрудничество по граждански дела с трансграничен елемент (чл. 65 ДЕО);
– Борба с измамите и незаконната дейност, увреждащи финансовите интереси на Общността (чл. 280 ДЕО).

Неизпълнение

По отношение на разпоредбите на чл. 61-69 и чл. 280 ДЕО и актовете от вторичното право, приети на основание на посочените разпоредби, важат всички правила относно контрола за изпълнение на общностното законодателство.

Тук се включват всички актове от вторичното право по отношение на свободно движение на хора, съдебно сътрудничество по граждански дела, борба с измамите и незаконната дейност, увреждащи финансовите интереси на Общността.

В случай, че държава членка не изпълнява предвидените в посочените актове задължения, към нея може да се приложи процедурата в чл. 226- чл. 229 ДЕО за установяване на нарушение и евентуално налагане на санкции.

В допълнение, липсата на достатъчни гаранции за защита на финансовите интереси на Общността в държавата членка може да обоснове редица рестриктивни мерки от страна на Европейската комисия във връзка с правомощията й по управление на средствата от бюджета на Общността (вече съм разглеждал този въпрос).

1.3. ДЕС и актове, приети на основание ДЕС

ДЕС урежда полицейското и съдебно сътрудничество по наказателни дела в дял VI (чл. 29 – чл. 42 ДЕС). Чл. 29 ДЕС постановява, че „целта на Съюза е да осигури на своите граждани висока степен на безопасност в зона на свобода, сигурност и правосъдие“. И още: „Тази цел се постига посредством предотвратяването и борба срещу организираната и другите видове престъпност, в частност тероризма, търговията с хора и престъпленията против децата, наркотрафика и трафика на оръжие, корупцията и измамата“.

В дял VI са предвидени конкретните форми на сътрудничество между полицейските и съдебните органи на държавите членки, както и с институциите и органите на ЕС.

Неизпълнение

Доколкото са приети актове на основание дял VI от ДЕС (виж чл. 34, пара. 2 – рамкови решения, решения, конвенции), те са задължителни по отношение на държавите членки, за които те са влезли в сила.

Разбира се, разпоредбите относно правосъдието и вътрешния ред в ДЕС са ограничени от приложението на чл. 33 (относно отговорността на държавите членки за опазване на законността и вътрешния ред) и чл. 35, пара. 5 ДЕС (относно липсата на юрисдикция на СЕО за преценка на законността или пропорционалността на действия на полицейски или други правораздавателни органи).

От друга страна обаче, чл. 35, пара. 7 ДЕС предвижда юрисдикция за СЕО по отношение на спорове между държавите членки относно тълкуването или прилагането на тези актове, когато спорът не може да бъде разрешен от Съвета на ЕС в 6-месечен срок от повдигането му пред Съвета от държава членка.

Тази разпоредба е много важна. Взимайки един пример – Рамково решение 2003/577/ПВР за изпълнение в Европейския съюз на решения за обезпечаване на имущество или доказателства, можем да разберем за какво става дума. В позоваване 11 от преамбюла четем: „Сътрудничеството между държавите-членки (…) предполага доверие, че решенията, които се признават и прилагат, винаги са взети в съответствие с принципите на законосъобразност, субсидиарност и пропорционалност.“

На практика няма пречка ако държава членка смята, че друга държава членка не изпълнява разпоредбите на дял IV ДЕС или актове, приети по реда на чл. 34, пара. 2 ДЕС, да се обърне към Съвета, а след това и към СЕО за решаване на спора. В този случай СЕО не би могъл да наложи санкции, но би могъл да установи факта на нарушението, както и последиците за приложението на съответния акт.

Втората възможност за установяване на нарушения от държава членка има много по-сериозни последици. Това е текстът на чл. 7 ДЕС, който предвижда процедура за установяване на сериозно нарушение на принципите, посочени в чл. 6, пара. 1 ДЕС. Както стана ясно, тези принципи изрично включват върховенството на закона. В първата фаза на процедурата Съветът на ЕС може да установи ясен риск от сериозно нарушение на посочените принципи. Във втората фаза, Съветът може да установи сериозно и продължаващо нарушение на тези принципи. В третата фаза Съветът може да суспендира някои от правата на тази държава членка, включително правото на гласуване в Съвета. За взимането на тези решения е необходимо и одобрение от Европейския парламент.

2. Специфични последици за Република България

Чл. 37 и чл. 38 от Акта относно условията за присъединяване на Република България и Румъния оправомощават ЕК да предприема мерки при наличието на непосредствен риск от сериозно нарушение на функционирането на вътрешния пазар или транспонирането, състоянието на изпълнение или прилагането на актовете, приети на основание част VI на ДЕО (Свободно предвижване на хора) или част IV на ДЕС (Полицейското и съдебно сътрудничество по наказателни дела).

Механизмът за проверка и сътрудничество, създаден с Решение 2006/929/ЕО, урежда правилата за изпълнение на посочените правомощия на ЕК по отношение на правосъдието и вътрешния ред. Докладът по механизма за проверка и сътрудничество от 23 юли 2008 г. е в изпълнение на чл. 2 от Решението.

В настоящия доклад ЕК не предвижда налагането на т.нар. „предпазна клауза“ по реда на чл. 37 или чл. 38 от Акта относно присъединяването. Въпреки това направените констатации и оценки не изключват това да бъде направено по-късно, преди изтичането на тригодишния преклузивен срок след присъединяването.

Не съществува пречка легитимиран субект по реда на чл. 7, пара. 1 ДЕС (1/3 от държавите членки, Европейския парламент, ЕК) да поиска въз основа на представения доклад започване на процедурата по чл. 7 ДЕС.

Възможно е Комисията да инициира производство за установяване на нарушение, извършено от Република България, във връзка със защитата на финансовите интереси на Европейските общности.

3. Вместо заключение

„Република България е независима държава. Съдебната власт е независима (чл. 117, ал. 2 от Конституцията).“ Това са аргументите, с които се отговаря обикновено на критиките в областта на правосъдие и вътрешен ред.

Липсата на разбиране относно компетентността на институциите на Европейския съюз, както и относно правните последици от неизпълнение на общностното право води до недоразумения.

Независимостта на дейността на държавата в областта на правосъдието и вътрешния ред не е извинение за неизпълнение на изискванията, на които следва да отговаря държава членка на Европейския съюз.

Преценката по Акта относно присъединяването дали Република България изпълнява задълженията си в областта на правосъдието и вътрешния ред, е възложена на Европейската комисия.

Европейската комисия е независим орган на Общността и действията на членовете на Комисията се ръководят единствено от интересите на Общността (чл. 213, пара. 2 ДЕО). В случай, че се установи нарушение на задълженията на член на Комисията, той може да бъде отстранен от длъжност от Съда на Европейските общности (чл. 216 ДЕО).

Република България има две възможности – или да изпълни поставените изисквания, или да не участва пълноценно като член на Европейския съюз в предвидените форми на сътрудничество и подкрепа.

Ограниченията могат да включват:
финансовата помощ по структурните фондове на ЕС;
безсрочно отлагане на включването в Шенгенското споразумение и Шенгенската конвенция;
отлагане на членството на Република България в еврозоната;
– мерки на суспендиране на членството – като крайна мярка.

Вашият коментар

Попълнете полетата по-долу или кликнете върху икона, за да влезете:

WordPress.com лого

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Промяна )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Промяна )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Промяна )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Промяна )

Connecting to %s