Договорът за фискална стабилност на ЕС: обобщение и анализ

UPDATE: одобреният текст на Договора за стабилност, координация и управление на Икономическия и паричен съюз е достъпен тук. 

Договорът за стабилност, координация и управление на Икономическия и паричен съюз се очаква да бъде обсъден на заседанието на Европейския съвет на 30 януари. Ще използвам последния изтекъл проект, за да представя кратко обобщение на договора и след това ще анализирам съдържанието му.

1. Обобщение на Договора за фискална стабилност

Договорът включва следните теми:

Обхват и цели

Договарящите се страни целят укрепване на икономическия стълб на Икономическия и паричен съюз чрез приемане на правила, целящи засилване на бюджетната дисциплина, засилване на координацията на икономическите политики и подобряване на управлението на еврозоната.

Фискален пакт

Общият принцип е, че държавният бюджет следва да е балансиран или с излишък. Годишният структурен дефицит не трябва да надвишава 0.5% от БВП. В случай на сериозни отклонения от този принцип следва автоматично да се задейства коригиращ механизъм. Механизмът ще включва задължението на участващите държави членки да коригират отклонението за определен период от време.

Тези правила следва да бъдат транспонирани в националното право на участващите държави членки на ЕС в рамките на една година от влизане в сила на договора за фискална стабилност чрез разпоредби „с обвързваща сила и постоянен характер, за предпочитане на констиуционно ниво”.

Когато съотношението на общия държавен дълг към БВП надвиши 60%, държавата членка ледва да започне да го намалява със средно 1/20 на година.

Участващите държави от еврозоната се задължават да подкрепят препоръките на Европейската комсия в случаите, когато Комисията установи, че участваща държава членка е в нарушение на правилата за бюджетен дефицит в рамките на процедурата за прекомерен бюджетен дефицит.

В случай, че Европейската комисия установи, че дадена държава членка е нарушила съответните правила на националното си право, въпросът ще бъде отнесен до Съда на ЕС от една или повече участващи държави членки на ЕС. Решението на Съда на ЕС е бъде задължително за участващите в съдебното производство държави, които ще трябва да предприемат съответните мерки в определен период. Ако Съдът на ЕС установи, че дадена държава не се е съобразила с решението, ще може да наложи еднократна парична снакция или периодично плащане, но не повече от 0.1% от БВП. Санкциите ще постъпват в бюджета на Европейския механизъм за стабилност.

Икономическа политика, координация и конвергенция

Участващите държави членки на ЕС се съгласяват да предприемат необходимите стъпки и мерки във всички области, които са важни за доброто функциониране на еврозоната и постигане на целите за подобряване на конкурентоспособността, устойчивостта на публичните финанси и подобряване на финансовата стабилност. Това ще бъде направено чрез приемане на специални правила за еврозоната (чл. 136 ДФЕС) и процедурата за засилено сътрудничество (чл. 20 ДЕС).

Управление на еврозоната

Държавните и правителствени ръководители на еврозоната ще се срещат неформално на срещи на върха за еврото, заедно с председателя на Европейската комисия.

Срещите на върха за еврото ще се провеждат поне два пъти годишно и на тях ще се обсъждат отговорностите на държавите от еврозоната, други въпроси относно управлението на еврозоната, както и стратегическа ориентация за икономическите политики с оглед на подобряване на конвергенцията в еврозоната. Държавите извън еврозоната, които участват в договора за фискална стабилност, ще участват в срещите на върха за еврото поне веднъж годишно.

Общи и заключителни разпоредби

Договорът за фискална стаблиност ще влезе в сила на 1 януари 2013 г. в случай, че 12 държави от еврозоната са го ратифицирали или на първия ден от месец след депозиране на дванадесетия ратификационен инструмент.

В рамките на пет години след влизане в сила на договора участващите държави чл;енки ще предприемат необходимите стъпки в съответствие с разпоредбите на ДЕС и ДФЕС да включат основните разпоредби на договора в правната рамка на Европейския съюз.

2. Анализ на разпоредбите на Договора за фискална стабилност

Едно трябва да се уточни в началото: договорът за фискална стабилност в сегашния си вид не е част от правото на ЕС. Той е инструмент, координиран с и до голяма степен зависещ от първичното право на ЕС. Това е и основният проблем на договора.

Разпоредбите са умишлено неясни, за да се се избегне противоречие с раширените правомощия на ЕС след Договора от Лисабон. Единственият смислен инструмент е sui generis процедурата за установяване на нарушение в случай, че участваща държава членка на ЕС не е приложила автоматичния коригиращ механизъм. Процедурата е съществено отслабена от факта, че държавите членки, а не Европейската комисия, трявба да сезират Съда на ЕС. Това ще се случва само в изключителни случаи и с голямо нежелание.

В допълнение разпоредбите за икономическата координация са безплътни. Не разбирам как тези текстове ще засилят координацията на икономическите политики – те преразказват съществуващи възможности в правото на ЕС.

Допълнително притеснение носи въпроса доколко договорът за фискална стабилност ще произведе желания ефект. В момент когато мнозина открито обсъждат разпадането на еврозоната, се нуждаем от много повече мерки по същество и детайлизация, за да спрем кризата. Да, правителството на Великобритания направи каквото можа, за да усложни мерките за преодоляване на кризата, но ние наистина трябва да отговорим на очакванията на пазарите и на политическите реалности днес. Твърде много европейци вече страдат от ефектите на продължаващата несигурност и свиване на икономиката на ЕС.

Какво стои зад новия съюз за фискална стабилност на еврозоната?

Последното заседание на Европейския съвет изглежда е било доста бурно. Но имаме резултат – „съюз за фискална стабилност“. По-долу представям предварителна критична оценка на предложението, както и коментар за токсичната роля на Великобритания в преговорите.

Съюзът за фискална стабилност накратко

Изявлението на лидерите на еврозоната не съдържа много детайли. Все пак знаем, че:

• Златното бюджетно правило, че годишният структурен бюджетен дефицит не трябва да надвишава 0.5% от номиналния БВП ще бъде записано в конституциите на държавите от еврозоната или в еквивалентни актове;
• В националните законодателства ще бъде предвиден автоматичен коригиращ механизъм, който се задейства в случай на отклонение;
• Ще бъдат създадени общи стандарти за автоматичния коригиращ механизъм и съответствието с тези стандарти ще бъде наблюдавано от Европейската комисия; транспонирането на тези стандарти ще бъде подчинено на юрисдикцията на Съда на ЕС;
• Държавите-членки ще трябва да докладват предварително за своите национални планове за емитиране на дългови инструменти;
• Когато дадена държава-членка е надхвърлила горната граница от 3 % бюджетен дефицит, ще има автоматични последици, освен ако държавите-членки от еврозоната не се противопоставят с квалифицирано мнозинство;
• Някои от мерките ще бъдат въведени чрез по-активно използване на процедурата за засилено сътрудничество.

Спешни мерки

Лидерите на еврозоната са се съгласили на няколко спешни мерки:

• Договорът за Европейския механизъм за стабилност (ЕМС) ще влезе в сила, веднага щом бъде ратифициран от държавите-членки, които представляват 90 % от капиталовите ангажименти, по възможност до юли 2012;
• Гарантиране на комбиниран действителен капацитет за кредитиране от 500 млрд. евро от Европейския инструмент за финансова стабилност (ЕИФС) и ЕМС;
• Предоставяне на допълнителни ресурси на МВФ в размер до 200 млрд. евро (270 млрд. долара) под формата на двустранни заеми;
• Единодушието в ЕМС ще бъде заменено с квалифицирано мнозинство от 85% в случай, че Комисията и ЕЦБ излязат със заключение, че при заплаха за финансовата и икономическата стабилност на еврозоната е необходимо да се вземе спешно решение за отпускане на финансова помощ.

Правен анализ на предложенията

С оглед на противопоставянето на Великобритания ревизията на учредителните договори изглежда невъзможна към момента. Ето защо лидерите на еврозоната говорят за „международно споразумение“, което да бъде подписано до март 2012. Това споразумение няма да бъде част от правото на ЕС (поне първоначално). Не разбирам обаче как в този случай Европейската комисия ще участва в мониторинга на фискалната стабилност. Процедурата за засилено сътрудничество (чл. 20 ДЕС и чл. 329 ДФЕС) изглежда по-подходяща. Проблемът с нея е, че само Европейската комисия може да предложи засилено сътрудничество на Съвета и Европейският парламент също трябва да го одобри. Това може да доведе до съществено забавяне на процедурата. Ето защо една стратегия на две писти изглежда по-подходяща. Общите стандарти за фискална стабилност трябва да бъдат уточнени в „международното“ споразумение. Едновременно с това държавите от еврозоната би следвало да започнат процедурата за одобряване на засилено сътрудничество. Това е важно, защото един заслужаващ доверие режим за фискална стабилност ще изисква предоставянето на правомощия на Европейската комисия. Това означава, че писането на проекта трябва да започне сега, в тясно сътрудничество с Европейската комисия и Европейския парламент.

Токсичната роля на Великобритания

От известно време съм доста скептичен към ролята на Великобритания в интеграционния процес. В британския политически елит има дълбоки разделения относно мястото на Великобритания в ЕС. Тези разделения обаче се пренасят към ЕС и създават нестабилност. Истината е,че твърде много британските политици искат Великобритания да излезе от ЕС и да влезе в Европейското икономическо пространство.

Напълно подкрепям правото на Великобритания да определи своето място в интеграционния процес. Със своето решение да се противопостави на новите правила за управление на еврозоната Великобритания на практика сигнализира своята решителност да се дистанцира още повече от останалите държави в ЕС. Не смятам обаче, че на Великобритания може да се позволи едностранно да блокира по-нататъшното изграждане на европейския проект. Поради това е необходимо да започне нов политически диалог между държавите членки на ЕС относно възможните изменения в обхвата на членството и задълженията на Великобритания в ЕС. Този процес трябва да отразява интересите на Великобритания и стратегическите цели на Съюза. Ясно е, че не можем да продължаваме да се преструваме, че Великобритания продължава да подкрепя интеграционния процес.

 

Препоръки на Комисията относно прекомерния бюджетен дефицит на България

Европейската комисия препоръчва на Съвета да обяви наличието на прекомерен бюджетен дефицит за 2009 г. в размер на 3.9% от БВП. Комисията също така препоръчва на българското правителство да намали бюджетния дефицит под 3% от БВП по устойчив начин до 2011 г.

Не съм сигурен дали е възможно да се намали българският бюджетен дефицит под 3% до 2011 г. Има достатъчно данни, че българското правителство наистина ще трябва да се бори, за да задържи бюджетния дефицит през 2010 г. до 4.8% от БВП, както се предвижда в актуализацията на бюджета, разглеждана в момента от Народното събрание. Наистина не виждам как може да бъде постигнато това.

Доклад за публичните финанси на ЕС – 2010 г.

Европейската комисия е публикувала своя Доклад за публичните финанси на ЕПС за 2010 г. Докладът разглежда как са се развили бюджетните политики на държавите членки по време на финансовата и икономическа криза и оценява перспективите за публичните финанси и необходимите политики занапред.

Докладът посочва, че бюджетните дефицити и държавният дълг са се увеличили значително, достигайки безпрецедентни за ЕС размери. Това силно влошаване на публичните финанси се дължи както на автоматичните ефекти на икономическата криза, така и на мерките за подкрепа, предприети от правителствата на държавите от ЕС. Според Комисията тези временни мерки са имали позитивен ефект върху заетостта и икономическата активност по време на кризата, подкрепяйки търсенето и поддържайки икономически дейности и работни места, които в противен случай биха били загубени.

Докладът също отбелязва намаляващата раждаемост и увеличаващата се средна продължителност на живота, които ще имат сериозен ефект върху потенциала за растеж на икономиките на държавите от ЕС и върху публичните финанси. Държавите членки с големи бюджетни дефицити и високи разходи поради застаряването на населението са изправени пред най-големите рискове и най-спешната нужда от решаване на въпроса за дългосрочната устойчивост на публичните си финанси.

Тревожно заключение на доклада е, че значителната консолидация на бюджетите, предвидена в програмите за стабилизация и конвергенция не е достатъчна, за да спре или намали увеличаването на публичния дълг заради кризата. Според Комисията държавите членки трябва да преместят фокуса на данъчната тежест от данъците върху доходите към енергийни данъци и екологични данъци като част от „раззеленяването“ на данъчната система. Докладът казва, че консолидацията на бюджетите в посока на намаляване на разходите има по-голям успех от консолидацията, основана на увеличаване на данъците, а постепенната консолидация е по-успешна от стратегията „студен душ“ (шокова консолидация).

Виновна ли е Германия за кризата на еврозоната?

Чувал съм това твърдение много пъти и от различни посоки. Но сега двама автори, които уважавам – Martin Wolf и Peter Zeihan казват, че Германия има много общо с текущата финансова криза в еврозоната.

Martin Wolf говори за стратегията на „Кермания” – т.е. Китай и Германия, да насърчават дефлацията в държавите с търговски дефицит по време на настоящата криза. Г-н Wolf критикува предложенията на германския министър на финансите Волфганг Шойбле, които включват комбиниране на финансова помощ за страните с прекомерен бюджетен дефицит със строги санкции, суспендиране на правото на глас в еврогрупата на провинилите се държави и осигуряването на възможност за напускане на еврозоната. Г-н Wolf смята, че това ще отслаби икономиката на цялата еврозона поради необходимата дефлация в държавите с търговски дефицит. Той също така казва, че държавите с търговски излишък (и по-конкретно Германия) отказват да приемат, че тяхната зависимост от излишъци, генерирани от износа трябва да се трансформира в повече разчитане на вътрешния им пазар.

Peter Zeihan отива много по-далеч. Той директно казва, че германците са измислили еврото, за да пренаредят Европейския съюз за свои цели. Той посочва, че европейските държави заемат средства (предимно от Германия), за да закупят внесени стоки (предимно от Германия), защото техните собствени работници не могат да се конкурират в цената на стоките (предимно заради Германия).Г-н Zeihan заключава, че Европейският съюз се превръща в някаква Mitteleuropa.

Не съм икономист и следователно не мога да оценя по същество аргументите на авторите. Притеснен съм обаче от тази посока на мислене.

Ще се създава Европейски валутен фонд?

Идеята за създаването на Европейски валутен фонд (ЕВФ), предложена първоначално от Daniel Gros и Thomas Mayer, набира скорост. FT съобщава, че министърът на финансите на Германия, Волфганг Шойбле, е разкрил първите детайли на общ план с Франция за създаването на ЕВФ.

Г-н Шойбле казва, че ЕВФ ще бъде институция, поддържаща вътрешното равновесие на еврозоната, който ще има на разположение опита на МВФ и сравними механизми за намеса. Идеята е също да се предвидят сериозни санкции за държавите от еврозоната, които не успеят да ограничат бюджетните си дефицити или натрупат прекомерен публичен дълг.

Гърция: „Не са необходими допълнителни мерки”

Гръцкият министър на финансите е отхвърлил твърденията на Европейската комисия, че наскоро приетият план за намаляване на бюджетния дефицит може да се окаже неадекватен.

Георгиос Папаконстантину казва, че предприемането на допълнителни действия в този момент би противоречало на установените практики и процедури на ЕС и би могло да изпрати опасен сигнал на пазарите. Г-н Папаконстантину също така призовава останалите държави-членки да уточнят конкретните детайли на евентуалната финансова помощ за Гърция

Какво да правим с Гърция?

Увеличава се напрежението върху Европейския съюз да направи нещо за проблемите с дълга и бюджетния дефицит на Гърция. Думата „спасяване” се чува все по-често.

Междувременно гръцките работници стачкуват. Стачката е първият тест за решителността на гръцкото правителство да изпълни своите планове за намаляване на разходите.

Но кой може да спаси Гърция? Има няколко варианта – общ подход на ЕС, едностранна операция на Германия, или спасяване под егидата на МВФ. Всички подходи имат предимства и недостатъци.

Аз се интересувам много повече от концептуалния дебат – защо се случи кризата и какво може да се направи, за да се предотвратят следващи подобни кризи.

Една от причините за кризата е лошото качество на гръцката финансова статистика. Има известни доказателства, че инвестиционната банка Goldman Sachs е помогнала на правителството на Гърция да скрие (???) през 2002 г. допълнителен дълг в размер на 1 млрд. долара. Намирам това за скандално и неприемливо. Следва да се проведе качествено разследване по случая.

Но Paul Krugman отива по-далеч и казва, че единственият път напред е бюджетна интеграция и интеграция на трудовите пазари. Съгласен съм. От концептуална и системна гледна точка сегашната уредба на еврозоната е доста уязвима. Знам, че подобна интеграция изглежда немислима в някои европейски столици. Може би опитът с Гърция (и с Испания, и с Португалия, и евентуално с други държави) ще ни научи да сме практични.

Съветът: Гърция трябва да подобри статистиката си

Съветът прие заключенията от доклада на Комисията за статистиката на публичния дълг и бюджетния дефицит на Гърция и прикани гръцкото правителство да подобри статистическата си дейност.

Междувременно Martin Wolf е написал много интересна статия за Гърция във FT. Според него структурното затягане на бюджета ще доведе до дълбока рецесия и евентуално до дългосрочна стагнация.

Нов план за дефицита на Гърция

Гръцкото правителство е приело нов план за намаляване на бюджетния дефицит през следващите години. Целта е да се намали дефицита до 8.7 % тази година, 5.6 % догодина и до 2012 г. да остане под 3%. Планът предвижда съществено намаляване на разходите за здравеопазване и отбрана. Приходите в бюджета се очаква да се увеличат чрез по-високи акцизи върху тютюневите изделия и алкохола, реформа на данъчната система и ограничаване на отклоняването от данъчно облагане. Гърция ще изпрати проект на плана на Европейската комисия в петък.

Гърция ще бъде приканена следващата седмица в Съвета да подобри икономическата си статистика след като доклад на Европейската комисия откри „умишлено изкривяване на данните от гръцките власти през 2009 г”.