Договорът за фискална стабилност на ЕС: обобщение и анализ

UPDATE: одобреният текст на Договора за стабилност, координация и управление на Икономическия и паричен съюз е достъпен тук. 

Договорът за стабилност, координация и управление на Икономическия и паричен съюз се очаква да бъде обсъден на заседанието на Европейския съвет на 30 януари. Ще използвам последния изтекъл проект, за да представя кратко обобщение на договора и след това ще анализирам съдържанието му.

1. Обобщение на Договора за фискална стабилност

Договорът включва следните теми:

Обхват и цели

Договарящите се страни целят укрепване на икономическия стълб на Икономическия и паричен съюз чрез приемане на правила, целящи засилване на бюджетната дисциплина, засилване на координацията на икономическите политики и подобряване на управлението на еврозоната.

Фискален пакт

Общият принцип е, че държавният бюджет следва да е балансиран или с излишък. Годишният структурен дефицит не трябва да надвишава 0.5% от БВП. В случай на сериозни отклонения от този принцип следва автоматично да се задейства коригиращ механизъм. Механизмът ще включва задължението на участващите държави членки да коригират отклонението за определен период от време.

Тези правила следва да бъдат транспонирани в националното право на участващите държави членки на ЕС в рамките на една година от влизане в сила на договора за фискална стабилност чрез разпоредби „с обвързваща сила и постоянен характер, за предпочитане на констиуционно ниво”.

Когато съотношението на общия държавен дълг към БВП надвиши 60%, държавата членка ледва да започне да го намалява със средно 1/20 на година.

Участващите държави от еврозоната се задължават да подкрепят препоръките на Европейската комсия в случаите, когато Комисията установи, че участваща държава членка е в нарушение на правилата за бюджетен дефицит в рамките на процедурата за прекомерен бюджетен дефицит.

В случай, че Европейската комисия установи, че дадена държава членка е нарушила съответните правила на националното си право, въпросът ще бъде отнесен до Съда на ЕС от една или повече участващи държави членки на ЕС. Решението на Съда на ЕС е бъде задължително за участващите в съдебното производство държави, които ще трябва да предприемат съответните мерки в определен период. Ако Съдът на ЕС установи, че дадена държава не се е съобразила с решението, ще може да наложи еднократна парична снакция или периодично плащане, но не повече от 0.1% от БВП. Санкциите ще постъпват в бюджета на Европейския механизъм за стабилност.

Икономическа политика, координация и конвергенция

Участващите държави членки на ЕС се съгласяват да предприемат необходимите стъпки и мерки във всички области, които са важни за доброто функциониране на еврозоната и постигане на целите за подобряване на конкурентоспособността, устойчивостта на публичните финанси и подобряване на финансовата стабилност. Това ще бъде направено чрез приемане на специални правила за еврозоната (чл. 136 ДФЕС) и процедурата за засилено сътрудничество (чл. 20 ДЕС).

Управление на еврозоната

Държавните и правителствени ръководители на еврозоната ще се срещат неформално на срещи на върха за еврото, заедно с председателя на Европейската комисия.

Срещите на върха за еврото ще се провеждат поне два пъти годишно и на тях ще се обсъждат отговорностите на държавите от еврозоната, други въпроси относно управлението на еврозоната, както и стратегическа ориентация за икономическите политики с оглед на подобряване на конвергенцията в еврозоната. Държавите извън еврозоната, които участват в договора за фискална стабилност, ще участват в срещите на върха за еврото поне веднъж годишно.

Общи и заключителни разпоредби

Договорът за фискална стаблиност ще влезе в сила на 1 януари 2013 г. в случай, че 12 държави от еврозоната са го ратифицирали или на първия ден от месец след депозиране на дванадесетия ратификационен инструмент.

В рамките на пет години след влизане в сила на договора участващите държави чл;енки ще предприемат необходимите стъпки в съответствие с разпоредбите на ДЕС и ДФЕС да включат основните разпоредби на договора в правната рамка на Европейския съюз.

2. Анализ на разпоредбите на Договора за фискална стабилност

Едно трябва да се уточни в началото: договорът за фискална стабилност в сегашния си вид не е част от правото на ЕС. Той е инструмент, координиран с и до голяма степен зависещ от първичното право на ЕС. Това е и основният проблем на договора.

Разпоредбите са умишлено неясни, за да се се избегне противоречие с раширените правомощия на ЕС след Договора от Лисабон. Единственият смислен инструмент е sui generis процедурата за установяване на нарушение в случай, че участваща държава членка на ЕС не е приложила автоматичния коригиращ механизъм. Процедурата е съществено отслабена от факта, че държавите членки, а не Европейската комисия, трявба да сезират Съда на ЕС. Това ще се случва само в изключителни случаи и с голямо нежелание.

В допълнение разпоредбите за икономическата координация са безплътни. Не разбирам как тези текстове ще засилят координацията на икономическите политики – те преразказват съществуващи възможности в правото на ЕС.

Допълнително притеснение носи въпроса доколко договорът за фискална стабилност ще произведе желания ефект. В момент когато мнозина открито обсъждат разпадането на еврозоната, се нуждаем от много повече мерки по същество и детайлизация, за да спрем кризата. Да, правителството на Великобритания направи каквото можа, за да усложни мерките за преодоляване на кризата, но ние наистина трябва да отговорим на очакванията на пазарите и на политическите реалности днес. Твърде много европейци вече страдат от ефектите на продължаващата несигурност и свиване на икономиката на ЕС.

Дисекция на новото френско-германско предложение за еврозоната

Германският канцлер Меркел и френският президент Саркози се срещнаха вчера и произведоха този документ, съдържащ тяхното ново предложение за реформиране на управлението на еврозоната. Основните елементи са:

• Редовни срещи на държавните и правителствените ръководители на еврозоната два пъти годишно;
• Председател на еврозоната, съвпадащ с председателя на Европейския съвет;
• Засилване на правомощията на еврогрупата на финансовите министри (каквото и да означава това);
• Всички държави членки да включат правило за балансирани бюджети в конституциите си до лятото на 2012 г.;
• Всички държави членки на еврозоната да потвърдят решимостта си да изпълнят европейските препоръки за бюджетна консолидация и структурни реформи;
• Приключване на преговорите по предложението на Комисията за обща консолидирана корпоративна данъчна основа преди края на 2012 г.;
• Макроикономическите критерии по Кохезионния фонд да се прилагат и към структурните фондове;
• Общо френско-германско предложение за данък върху финансовите транзакции (Тобинов данък) до края на септември 2011 г.

Как да тълкуваме това предложение? Ще разделя анализа си на две части: 1. Ефективност при решаването на спешните проблеми на еврозоната и 2. Дългосрочни институционални въпроси.

1. Ефективност при решаването на спешните проблеми на еврозоната

Предложението няма да реши спешните проблеми на еврозоната. То е много далече от това, което искат пазарите и няма да помогне нито на ЕЦБ, нито на Испания и Италия. Въпреки че Меркел и Саркози засегнаха въпроса за създаване на еврозонови облигации, те не направиха позитивна стъпка в тази посока. Това се случва, докато много експерти твърдят, че остават отворени само две опции – създаване на общи държавни облигации за еврозоната или разпадане на еврозоната. Твърдо вярвам, че едно разпадане на еврозоната ще бъде голям удар за цялата световна икономика и някои изследвания потвърждават тази гледна точка. Ето защо по-нататъшното отлагане на този въпрос само ще добави към вредите за икономиката на еврозоната.

2. Дългосрочни институционални въпроси

Разглеждайки внимателно френско-германското предложение, не се открива нищо съществено ново спрямо Пакта за еврото. Общата консолидирана корпоративна данъчна основа и данъкът върху финансовите транзакции са стари идеи и те се разработват вече от Комисията. „Икономическото правителство на еврозоната“ е една политическа среща на високо равнище с неясни правомощия, които вероятно ще останат в рамките на Пакта за еврото. „Председателят“ на еврозоната ще добави тежест към позицията на председателя на Европейския съвет, но отново неговите/нейните правомощия не са ясно определени и ще се сведат вероятно само до координация.

По-притеснителна е вътрешната логика на предложенията. Те са в рамките на идеята за междуправителствения подход, оставяйки всички важни решения на един междуправителствен орган. Това е рецепта за провал. Вбесяващо е, че след 60 години наднационална регулация избираме един неефективен механизъм, който е подложен на риска от груповото взимане на решения. Лекуваме проблема със старите лекарства и това ще доведе до неговото задълбочаване. Ако искаме да запазим цяла еврозоната, трябва да дадем на един независим орган – Европейската комисия или нещо друго – правомощието да санкционира държавите членки при нарушаването на „златното правило“ за бюджетна дисциплина. Всяко друго решение няма да работи, точно както не работи сегашния механизъм за осигуряване на бюджетна стабилност в еврозоната.

Тази тенденция към използване на междуправителствен подход трябва да бъде спряна. Никой не вярва, че държавите членки ще успеят да се контролират една друга. Ако искаме интеграционния процес да продължи, трябва да отчетем вродената му логика. В противен случай ще отглеждаме само хибриди, които ще живеят кратко и ще оставят поразия след себе си.

 

 

Пактът за еврото: обобщение

Държавните и правителствени ръководители на държавите от еврозоната приеха нов пакт за конкурентоспособност, наречен „Пакт за еврото“. Пактът е вид гаранция за Германия, за да се увеличат средствата за Европейския стабилизационен механизъм (ЕСМ).Можете да прочетете повече относно моите притеснения за законността на подобен пакт тук. Тук е достъпна една ранна оценка на пакта.

Водещите правила на Пакта за еврото:

• Пактът ще допълва съществуващите инструменти за координация на икономическата политика в ЕС;
• Пактът ще се концентрира върху действия, които са от компетентността на държавите членки. В избраните области за действие общите цели ще бъдат определяни от държавните и правителствените ръководители на участващите държави;
• Всяка година държавните и правителствени ръководители ще обявяват националните ангажименти на своите държави;
• Изпълнението на ангажиментите и напредъка към поставените общи политически цели ще се наблюдават от държавните и правителствени ръководители на участващите държави на годишна база.

Целите на Пакта за еврото са:

• Подобряване на конкурентоспособността;
• Увеличаване на заетостта;
• Принос към устойчивостта на публичните финанси;
• Увеличаване на финансовата стабилност.

Основните политически инструменти:

• Наблюдаване и корекция на разходите за труд за единица произведена продукция;
• Премахване на неоправданите ограничения за осъществяване на професионални услуги и в търговията на дребно;
• Подобряване на образователните системи, научно-изследователската и развойната дейност, иновациите и инфраструктурата;
• Премахване на бюрократичните пречки и подобряване на регулаторната рамка за бизнеса (напр. режима на несъстоятелност, търговското право);
• Реформи на пазара на труда за насърчаване на т.нар “flexicurity” – едновременно гъвкавост и сигурност ;
• Данъчни реформи (като намаляване на данъка върху трудовите доходи);
• Адаптиране на пенсионните системи към националните демографски особености;
• Национално законодателство за банкова несъстоятелност;
• Общи правила за данъчната основа при корпоративния данък.

 

 

Да се измени или не? Това е въпросът

Днес лидерите на ЕС ще обсъдят много важно предложение на Франция и Германия. Въпросът е дали е необходимо изменение на учредителните договори относно контрола върху бюджетните политики и реакция при финансови кризи. Германия настоява, че една надеждна система за наблюдение и контрол на бюджетните политики се нуждае от надежден механизъм за санкциониране, за да предпази държавите членки от прекомерни бюджетни разходи. За да постигне това, Германия предлага включването на нови разпоредби в учредителните договори, а в замяна предлага изграждането на постоянен механизъм за реакция при финансови кризи. Оказва се обаче, че мнозина се противопоставят на това предложение.

Няколко медии (EUobserver, Euractiv, FT’s brusselsblog) съобщават, че редица държави членки се противопоставят на предложението. Вивиан Рединг е нарекла плана „безотговорен” и веднага беше смъмрена от френския държавен секретар по европейските въпроси, Пиер Лелуш. Но това е друга история.

Важният дебат тук не е доколко е постижимо изменение на учредителните договори в средносрочен план (вероятно ще се наложи референдум в Ирландия, а е възможно това да е необходимо още във Великобритания и Дания). Позициите на държавите членки се разминават относно нещо друго – концептуалния дебат относно координацията на управлението на икономическите политики.

Германия иска да наложи строга финансова дисциплина на останалите държави членки, включително възможността за суспендиране на правото на глас. Но мнозина твърдят, че подобни ограничения няма да решат проблемите. Джордж Сорос сравнява предложенията със 1930те, когато някои държави са отдавали прекомерно значение на балансирането на бюджетите по време на депресия. Други отиват по-далеч и отбелязват, че всъщност Гърция спасява Германия – под формата на годишен търговски дефицит от 5 млрд. евро, който стимулира работни места в Германия и ги унищожава в Гърция. Ето защо тези икономисти призовават за мерки за насърчаване на търсенето в държавите с търговски излишък – Германия, Нидерландия, Дания и др.

Axel Weber, председател на германската национална банка, не е съгласен. Според него предложението за увеличаване на заплатите, за да се стимулира вътрешното търсене и да се намали конкурентоспособността пренебрегва факта, че заплатите не са политически зависима променлива. Нещо повече, според него изследвания-симулации показват, че ефектите биха се реализирали основно в националната икономика чрез промени в заетостта.

Така че кой има право? Не съм сигурен и (за щастие) не съм икономист. Но няма да е лесно да се защити германската позиция ако не се обърне внимание на притесненията относно германските политики, които стимулират натрупването на търговски излишък.

Дебатът за управлението на икономическата политика на ЕС се засилва

Специалната група на Ван Ромпуй за управлението на икономическата политика е приела своя доклад, който ще се разглежда на заседанието на Европейския съвет на 28 октомври. Според г-н Ван Ромпуй това ще бъде най-голямата реформа на Икономическия и паричен съюз след създаването на общата валута.

Най-важното предложение е относно създаването на механизъм за макроикономическо наблюдение. Механизмът ще служи като система за ранно предупреждаване за откриване на съществени макроикономически дисбаланси, включително съществени отклонения в конкурентоспособността. Механизмът ще се прилага спрямо държавите, участващи в еврозоната.

Втората реформа се отнася до корективните мерки на Пакта за стабилност и растеж. Критерият за публичен дълг ще има по-голяма тежест при вземането на решения относно процедурата за прекомерен дефицит. Според Euractiv групата е възприела предложението за въвеждане на глоба, съпроводена с лихви, за държавите с прекомерен дълг. Групата също така е приела предложението за Европейски семестър за координация на планирането на бюджетите.

Новите предложения могат да се нуждаят от изменение на учредителните договори. Le Figaro съобщава, че Франция и Германия са се съгласили на подобно изменение през 2013 г. (hat tip: OpenEurope).

В обобщение, докладът на специалната група като цяло ще преповтори предложенията на Комисията относно управлението на икономическата политика. Големият въпрос обаче остава – дали тези предложения ще са достатъчни, за да противодействат на сегашните макроикономически дисбаланси в еврозоната и ЕС като цяло. Икономистите остават скептични. Ако не се справим с тези дисбаланси, всички останали политически мерки ще имат малка добавена стойност.

Накъде отива независимостта на Комисията?

Вижда се нова тенденция в институционалната динамика на Европейската комисия: нейната независимост, прогласена в учредителните договори (чл. 17, пара. 3 ДЕС; чл. 245 ДФЕС), намалява. EUobserver съобщава:

“Група комисари от по-малките държави членки са все по-ядосани на някои техни колеги от големите държави, чиито действия изглеждат движени от националните им интереси, а не от общото европейско благо”.

Това е наистина тревожен знак. Вярно, Комисията често е била подозирана, че се поддава на натиска на големите държави членки. Самата процедура за избор на комисари е предмет на консенсус между правителствата на държавите членки. Но независимостта на Комисията не е шега и последиците могат да се окажат много вредни.

Но на първо място – за какво ни е нужна независима Комисия? Независимостта на Комисията е в основата на интеграционния метод (наричан поне за сега „общностен метод”). Независимостта на Комисията гарантира по-обективен подход към интеграционния процес, който е отделен от политическите предпочитания на отделните държави членки. Ето защо Комисията има изключително правомощие за законодателна инициатива. Комисията също така изпълнява правото на ЕС на общностно ниво и наблюдава изпълнението на правото на ЕС от държавите членки на национално ниво. С други думи независимостта на Комисията гарантира, че държавите членки няма да могат да насочат процеса на интеграция в посока на собствените им интереси.

Сега, ако някои комисари започнат да защитават единичните интереси на държавите членки, от които идват, ние сме в беда. Веднъж щом се разпространи съмнението (както се разпространява в момента), всички държави членки ще се опитат да вкарат своите интереси в Комисията, оказвайки натиск на своите комисари. Това ще унищожи легитимността на Комисията и е незаконно.

Всъщност поне един автор- Жан-Пол Жаке, беше предупредил за опасността Комисията да се превърне в междуправителствена институция, която се съревновава със Съвета. Един от механизмите срещу тази опасност е увеличаването на правомощията на Европейския парламент, но не може да се очаква Парламентът да реши проблема. Председателят на Комисията трябва да направи всичко възможно, за да разсее съмненията и ако е необходимо – да поиска оставките на някои комисари. Държавите членки трябва да се въздържат от неправомерен натиск върху Комисията, както в случая с експулсирането на ромите от Франция.

Твърдяното нарушение на принципа на независимост на Комисията е най-опасното предизвикателство пред европейската интеграция в последно време. Имайки предвид, че Европейския съюз ще получи нови правомощия в областта на икономическата политика, подобно съмнение може да дерайлира целия процес на интеграция когато започнат наистина трудните дебати.

Законодателни предложения за управление на икономическата политика в ЕС

Европейската комисия формално е предложила изменения в съществуващото законодателство и ново законодателство, насочено към подобряване на управлението икономическата политика в Европейския съюз. Ето го списъка:

1. Регламент за изменение на правната основа на превантивните мерки на Пакта за стабилност и растеж (Регламент № 1466/97);
2. Регламент за изменение на правната основа на корективните мерки на Пакта за стабилност и растеж (Регламент № 1467/97);
3. Регламент за ефективното прилагане на бюджетния надзор в еврозоната;
4. Нова директива относно изискванията за бюджетната рамка на държавите-членки;
5. Нов регламент за предотвратяването и коригирането на макроикономическите дисбаланси;
6. Регламент относно изпълнителните мерките за коригиране на прекомерните макроикономически дисбаланси в еврозоната.

Предложения на Комисията за засилване на координацията на икономическата политика

Комисията представя своето съобщение за засилване на координацията на икономическата политика в Европейския съюз. Основните компоненти:

Система за ранно предупреждение, включваща набор от индикатори, разкриващи вътрешните и външните дисбаланси, в комбинация с качествен екпертен анализ. За всеки индикатор ще бъдат определени нива за обявяване на тревога. В особено тежки случаи Комисята ще препоръчва започването на „процедура за прекомерни дисбаланси“.

Механизъм за прилагане – държава в „процедура за прекомерни дисбаланси“ ще бъде обект на по-стриктно наблюдение. Съветът ще отправя политически препоръки; по-строги правила ще се прилагат за държавите от еврозоната. До края на септември 2010 г. Комисията ще направи съответните законодателни предложения за установяване на правна рамка за справяне с прекомерните дисбаланси.

Тематично наблюдение на структурната реформа – това наблюдение ще се извършва в съответствие с чл. 121 и чл. 148 ДФЕС и на основата на интегрираните насоки по Европа 2020. На основата на на националните програми за реформи на държавите членки Комисията ще прави преценка как всяка държава се справя с трудностите, които са установени и как напредва към постигането на националните си цели по Европа 2020.

Реформа на националните бюджетни рамки – включително бюджетни правила и надеждни механизми за прилагането им; въвеждане на многогодишно бюджетно планиране.

Укрепване на Пакта за стабилност и растеж – изискване на средносрочна бюджетна цел за държавите членки с определено ниво на публичен дълг или оценка на риска от бъдещето развитие на дълга; ясен и прост числен индикативен показател за определяне на задоволителна степен на намаляване на дълга.

Подходящи санкции и стимули – въвеждане на лихвен депозит за държавите в еврозоната; предварителни условия, свързващи отпускането на кохезионната финансова помощ със структурни и институционални реформи; намаляване на плащанията от фондовете на ЕС или средствата, за които държавите членки играят ролята на посредници (без да се засягат крайните бенефициенти).

Координационен цикъл – съответствието на националните бюджети ще се осигурява на европейско ниво чрез политически насоки, преди да се вземат окончателните решения по националния бюджет за следващата година. Т.нар. „Европейски семестър“ ще започва през януари с „Годишна оценка на растежа“, подготвяна от Комисията. До края на февруари Европейският съвет ще предоставя стратегически политически насоки, които ще се вземат предвид от държавите членки в техните програми за стабилност и конвергенция и националните програми за реформи, които ще се представят през април. Съветът ще приема изрични насоки за отделните държави през юли. През втората половина от годината държавите членки приемат националните си бюджети. Европейският семестър ще покрива всички елементи на икономическото наблюдение, включително политики за бюджетна дисциплина, макроикономическа стабилност и насърчаване на растежа в съответствие със стратегията Европа 2020.

Липсващото звено в дебата за управлението на еврозоната

Председателят на Европейския съвет, Херман ван Ромпуй, предлага „кризисен кабинет”. Според него „няма достатъчна йерархия или органични връзки между основните играчи и основните институции”. Идеята е в „кризисния кабинет” да се включат председателя на Европейската комисия Жозе Мануел Барозо, председателят на Европейската централна банка, Жан-Клод Трише и самия г-н ван Ромпуй.

В същото време председателят на Европейската комисия нарече плановете на Германия за подобряване на икономическото управление на еврозоната „наивни”. Той смята, че не са възможни изменения на учредителните договори в момента.

За мен е очевидно, че дебатът е триъгълен – между Комисията, Европейския съвет и ЕЦБ, изключвайки един играч. Това е Европейският парламент.

Донякъде това е разбираемо. По-нататъшната интеграция на икономическите политики ще засегне държавния суверенитет. Ето защо е необходима твърда подкрепа в държавите членки за по-нататъшни реформи.

Но, както се видя, слабите гаранции в Пакта за стабилност и растеж, договорени от държавите членки, не проработиха. Всякакъв механизъм за координация, който не включва изменение на учредителните договори, вероятно ще го последва. Можем да видим това в концептуалните спорове между Германия и Франция през годините и дори днес.

Наистина, ЕП проведе дебат за координацията на икономическите политики миналата седмица. Но повлия ли този дебат на ЕС? Достигна ли до европейските граждани? Не съм сигурен.

Тъмният сценарий е политическо разединение вместо конвергенция. Това може би вече се случва, имайки предвид някои едностранни действия на Германия. Но това не би трябвало да ни изненадва – правителствата пресмятат своя тактически интерес, залагайки срещу останалите участници в паричния съюз. Всъщност, историята е пълна с примери за разпадане на парични съюзи поради политически разногласия.

Европейските лидери изглежда вярват, че могат да „поправят” еврозоната на междуправителствено ниво с подкрепата на ЕЦБ, и по възможност без изменения на учредителните договори. Би било чудесно, но е невъзможно.

Ето защо би било много, много по-добре ако Европейският парламент имаше по-силен глас в дебата. В момента ЕП е единствената институция, която може да предостави открит форум за дискусия по разнопосочните политически идеи за реформа.

Малко по-грубо казано – държавите членки могат да заобиколят обществената дискусия, но няма да излъжат пазарите.

Г-20 – каква глобална икономическа политика?

Казва се, че Групата на двадесетте (Г-20) ще стане основният координиращ орган по глобалните икономически въпроси. Но какво означава това?

Изявлението от последната среща на Г-20 казва, че групата ще стане „главният форум за нашето международно икономическо сътрудничество”. Изявлението очертава три насоки на това сътрудничество:

• Държавите от Г-20 ще съгласуват общи политически цели;
• Членовете на групата ще определят средносрочни политически рамки и ще работят заедно за оценка на колективните последици от националните политически рамки;
• Лидерите на Г-20 ще обсъдят и приемат въз основа на обща оценка действия за постигане на общите цели.

Г-20 се приема като ефективен форум който позволява включването на развиващите се държави в глобалното икономическо и финансово управление. Една от най-важните задачи пред Г-20 е реформата на Международния валутен фонд (МВФ) и другите световни финансови институции.

Други експерти обаче твърдят, че процесът на реформи не може да бъде ограничен до Г-20 или подобни асоциации, които изключват толкова много държави. Ето защо Г-20 не може да замести напълно легитимните и универсални международни организации като МВФ.

Допълнителна критика към Г-20 е, че липсват големи държави като Бангладеш и Нигерия, а Европа е свръх-представена– което нарушава демократичната представителност на форума.